Evaluering av SNO


I desember 2004 fikk NIBR (Norsk Institutt for by- og regionforskning) i oppdrag å evaluere SNO med frist til våren 2005. Evalueringsrapporten ble levert i mai 2005, NIBR rapport 2005:5 Evaluering av Statens naturoppsyn, av Eva Irene Falleth og Inger-Lise Saglie.Sammendraget fra rapporten kan leses nedenfor og hele rapporten kan lastes ned som pdf-fil (2,33 Mb) fra lenken i høyre spalte.

Sammendrag

Vår hovedkonklusjon er at Statens naturoppsyn (SNO) har gitt økt oppmerksomhet til nasjonale natur- og miljøverdier, og har gitt et mer effektivt og profesjonalisert oppsyn sammenlignet med de tidligere oppsynsordningene til miljøforvaltningen. SNO har i det store og hele utviklet gode lokale samarbeidsforhold om naturoppsyn med forvaltningsmyndigheter, politi og lokale oppsynsordninger.

Evalueringen viser at SNOs virksomhet er utviklet i tråd med de rammer som settes i lovforarbeider og gjennom den løpende styringsdialogen mellom Miljøverndepartementet (MD) og SNO. En del av styringssignalene for SNO i særlig lovforarbeider og senere politiske signaler er imidlertid mange, sammensatte og delvis uavklarte, og de gir grunnlag for ulike fortolkninger. MD har imidlertid ønsket den utviklingen av SNO som har skjedd. Det er dessuten uavklarte formelle gråsoner mellom særlig naturoppsynsloven og fjelloven, og mellom oppgavene til SNO og forvaltningsmyndighetene. Dette har gitt grunnlag for konflikt om roller. Det er i tillegg en maktkamp om oppgaver og midler knyttet til naturoppsynet mellom ulike oppsynsordninger, politiet og forvaltningen.

SNO innehar også direktoratsfunksjoner som er en lite tydelig oppgave i lovforarbeider og senere styringssignaler. Det er likevel ikke grunnlag for å si at dette er oppgaver som er i strid med forutsetningene, tatt i betraktning at det ble bestemt at SNO skulle være en del av Direktoratet for naturforvaltning. Direktoratsfunksjonene framstår som kontroversielle oppgaver for mange av de andre aktørene i naturoppsynet og i miljøforvaltningen.

Store utfordringer og vellykket resultat
SNO overtok ved opprettelsen en rekke mindre oppsynsordninger finansiert over MDs budsjett. SNO har i dag utviklet dette til et bortimot landsdekkende, helhetlig og profesjonelt statlig naturoppsyn. I dag er det 40 ansatte oppsynsmenn og -kvinner på lokale kontorer i hele landet, 5 heltidsansatte og 6  eltidsansatte i hovedkontoret i Trondheim og 214 lokale rovviltkontakter. NIBR vil særlig trekke fram kyst- og lakseoppsynet som et godt eksempel på hvordan SNO gjennom omdisponering av eksisterende midler har greid å utvikle et oppsyn som er geografisk og tematisk bredere enn de tidligere fragmenterte ordningene. SNO har også evnet å tilpasse seg endringer i oppgaver, som da de fikk tildelt ansvar innen rovviltforvaltningen. SNO har utviklet disse oppgavene på en slik måte at det i dag er knyttet bred tillit til rovviltoppgavene på tross av at dette er et svært konfliktfylt saksområde. SNO har også greid å utvikle et velfungerende og samordnet naturoppsyn i de fleste nasjonalparker/ store verneområder. Denne oppgaven har økt i omfang i tråd med etableringen av nye/utvidede verneområder.

Generelt arbeider SNO mye med alle aspektene innen det utvidede oppsynsbegrepet, men prioriterer informasjon og dokumentasjon framfor kontroll. SNO arbeider minst med skjøtselsoppgaver. Arbeidet med naturdokumentasjon har blitt mer omfattende enn antatt ved opprettelsen som følge av økte dokumentasjonsoppgaver knyttet til rovviltoppgaver og bestandsovervåkning av fjellrev og rovvilt. SNO har i mindre grad prioritert kulturminner og forurensning. Det arbeides imidlertid med disse oppgavene på lokalt plan.

Det har vært attraktivt å arbeide i SNOs feltapparat, og man har lykkes med å rekruttere høyt kvalifisert og erfarent personale til disse stillingene. Disse har i hovedsak naturvitenskapelig, landbruksfaglig og politifaglig bakgrunn. I tillegg har SNO satset mye på kompetanseheving, noe som har gitt en omforent oppfatning av naturoppsyn i organisasjonen. Alle aktører i naturoppsynet i Norge oppfatter SNO som et profesjonelt naturoppsyn. SNO samarbeider med andre oppsyn gjennom oppsynsmøter, fylkesmiljøforum og gjennom bestillermøter. Flere av samarbeidsorganene arrangerer felles kurs- og kompetansetiltak. Det er også under utvikling felles planleggings- og rapporteringsrutiner for oppsyn. Mye tyder på at SNO har akselerert en organisatorisk utvikling mot mer samarbeid mellom oppsynsordninger i særlig Sør- og Midt-Norge.

Godt lokalt samarbeid, generelle gråsoner og lokale konflikter
Rolle- og oppgavefordeling mellom SNO og særlig fjellstyrene og politiet har vært gjennomgående temaer siden etableringen. Evalueringen viser at det også er en diskusjon om roller og ansvar mellom SNO og forvaltningsmyndigheter (fylkesmenn og kommuner). Hovedinntrykket er imidlertid at det er utviklet gode lokale samarbeidsformer i det operative feltarbeidet. SNO har særlig utviklet gode relasjoner til andre aktører i ”miljøfamilien”; fylkesmannen, miljø- og friluftsorganisasjoner og naturforskning, og til sentral påtale- og politimyndighet; Politidirektoratet, Økokrims miljøteam og Riksadvokaten. SNO har også maktet å utvikle gode relasjoner til lokale organisasjoner på naturbrukssiden slik som landbruks- og grunneierorganisasjoner. Dette er organisasjoner som det ikke er gitt at miljøforvaltningen har gode samarbeidsforhold med. I forhold til andre oppsynsordninger er bildet derimot mer blandet. Det er i det store og det hele utviklet gode relasjoner til Fjelltjenesten i Nord- Norge og til politiet lokalt med enkelte unntak. Forholdet til fjellstyrene og fjelloppsynet er mer varierende. Der har man noen steder gode samarbeidsforhold, mens det enkelte steder er sterke konflikter som har gjort samarbeid mellom SNO og fjellstyrene svært vanskelig. Dette preger SNOs virksomhet lokalt og sentralt.

 

Lokale tjenestekjøp og overføringer
En forutsetning for opprettelsen av SNO var at SNO skulle benytte seg av etablerte velfungerende lokale oppsynsordninger. I 2004 kjøpte SNO tjenester lokalt for 57 % av sitt budsjett. I dette inngår kjøp av tjenester av de lokale rovviltkontaktene (6,5 millioner i 2004) og videreføringer av lokale ordninger i regi av fylkesmennene (17,3 millioner). SNO skulle i Sør- og Midt-Norge utvikle et statlig naturoppsyn basert på eget korps i kombinasjon med lokale tjenestekjøp. SNOs feltapparat er lokalisert til Sør- og Midt-Norge, og består av 36 stillinger. 41 % av SNOs budsjett går til lokale oppsynsordninger og tiltak i Sør-Norge. Det største tjenestekjøpet fra en oppsynsordning er fra fjellstyrene (3,8 millioner i 2004). I tillegg overføres midler i tråd med statsbudsjettet til Skjærgårdstjenesten (11,3 millioner i 2004). Resten er mindre kjøp av lokale tjenester er fra kommuner, friluftsråd, villreinlag mv. og kjøp via fylkesmennene. I Nord-Norge ble SNO pålagt å kjøpe tjenester av Statskog fjelltjenesten. I Nord-Norge er det fire SNO-stillinger med primæroppgaver knyttet til rovviltoppgaver. 16 % SNOs budsjett går til lokale ordninger i denne landsdelen. Det statlige naturoppsynet i landsdelen består i hovedsak av tjenestekjøp fra Fjelltjenesten (10, 1 million i 2004).

SNO og fjellstyrene
I statsallmenninger er det statlige naturoppsynet etablert gjennom en kombinasjon av egne stillinger og tjenestekjøp fra fjellstyrene. Evalueringen viser at SNOs tjenestekjøp fra fjellstyrer har økt i tråd med økt statlig innsats i nye verneområder i statsallmenninger. Mange fjellstyrer mener at SNO bryter forutsetningen om etablering av statlig naturoppsyn i statsallmenninger når de oppretter egne stillinger i områder der fjellstyrene har opprettet eget fjelloppsyn. Sammenstilling av styringssignaler til SNO framstår imidlertid som mange og delvis uklare. Dette gir rom for ulike fortolkninger om SNOs rammer. I styringsdialogen mellom MD og SNO framgår det imidlertid at departementet ønsker en kombinasjon av SNO-stillinger og tjenestekjøp på statsallmenninger. NIBR kan derfor ikke se at SNO har handlet i strid med de føringer de har fått for sin virksomhet. I denne sammenhengen framstår også Korsæth-avtalen som utilstrekkelig til å avklare forholdene.

 

SNO og politiet
Hovedinntrykket er at SNO har et godt forhold til politiet både lokalt og sentralt, og at de samarbeider aktivt om naturoppsyn de fleste steder. Politiet oppgir at SNO har vært et positivt virkemiddel for å øke fokus på miljøkriminalitet. I evalueringen framkommer det imidlertid to konfliktlinjer mellom politi og SNO. Den ene konfliktlinjen er i forhold til enkelte lensmannskontorer som foretrekker samarbeid med fjellstyrer framfor SNO. Dette ser ut til å være knyttet til verdien av lokal forvaltning og lokalt oppsyn. Den andre konfliktlinjen er i forhold til SNOs dobbeltrolle som direktorat og feltapparat der deler av politiet på regionalt nivå setter spørsmålstegn ved bl.a. SNOs formelle kontrollmulighet og SNOs rolle i utvikling av forskrifter knyttet til oppsyn. De to konfliktlinjene har imidlertid til en viss grad smeltet sammen og økt i styrke enkelte steder. Det er en avklaring på gang på sentralt nivå om forholdet mellom politi og SNO.

 

SNO og fylkesmennene
Fylkesmennene er enige om at SNO har styrket naturoppsynet og at SNOs feltapparat er svært profesjonelt. Det er gode samarbeidsforhold mellom fylkesmennene og SNO lokalt. Fylkesmennene mener imidlertid at SNO er en forvaltningsmessig utfordring. Dette er særlig knyttet til at SNO som direktorat har en styringsfunksjon i forhold til fylkesmennene samtidig som fylkesmennene har en styringsfunksjon gjennom bestilling av naturoppsyn lokalt. I tillegg mener enkelte fylkesmenn at det er problematisk at SNO forvalter skjøtselsmidler.

SNO og kommunene
Evalueringen avdekker at delegering av myndighet i verneområder til kommunene reiser nye problemstillinger knyttet til naturoppsyn. Generelt sett ønsker kommuner å delta i utformingen og prioriteringen av det statlige naturoppsynet. Slik sett inngår SNO i det spenningsfeltet som er velkjent mellom en rekke lokalsamfunn og de statlige miljømyndighetene innenfor særlig områdene rovvilt, naturvern og motorisert ferdsel i utmark. I tillegg setter kommunene spørsmålstegn ved at forvaltningsmyndighet innen miljøforvaltningen delegeres samtidig som naturoppsynet sentraliseres gjennom opprettelsen av SNO. Kommunen som forvaltningsmyndighet gir en ny kontaktflate for SNO, og det er behov for en rolleavklaring mellom SNO og kommunene.

 

SNOs utfordringer
SNO har i liten grad greid å formidle sin virksomhet til omverdenen. I tillegg har SNO sentralt i liten grad vektlagt åpenhet og deltagelse i sin utvikling. Dette har skapt usikkerhet om SNO. SNO bør derfor utvikle kommunikasjons- og informasjonsstrategier med særlig fokus på ekstern informasjon og på å utvikle en arbeidsform basert på åpenhet og deltagelse knyttet til etablering av oppsyn i nye områder og utvikling av nye oppsynsoppgaver. Mot slutten av evalueringen har imidlertid SNO åpnet en ny hjemmeside www.naturoppsyn.no og laget en brosjyre om friluftslivets år. SNO bør i tillegg følge opp de forslag som framkommer gjennom den interne prosessen om organisasjonsutvikling. SNO kan også forbedre sine rutiner for tjenestekjøp og oppfølging av disse, særlig der tjenestekjøpene er store. Videre må organisasjonen kontinuerlig overvåke arbeidsmiljøet for sine ansatte som i stor utstrekning arbeider på enmannskontorer, og har utsatte arbeidsoppgaver. Det er også organisatoriske utfordringer i forhold til det faglige arbeidet i SNO. Dette er allerede SNO i ferd med å forbedre ved å omorganisere egen organisasjon i tre fagseksjoner.

 

Miljøverndepartementets utfordringer
SNO framstår som en organisasjon som har greid å finne fram til gode lokale oppsynsordninger, men hvor det er knyttet flere uavklarte forhold til selve organisasjonen. Miljøverndepartementet bør derfor innta en mer aktiv rolle i forhold til SNO for å løse de uavklarte forholdene rundt SNO. Dette omfatter særlig en tydeliggjøring av SNOs rolle i miljøforvaltningen med hensyn på direktoratsfunksjoner, avklare forholdet mellom fjellov og naturoppsynslov og avklare formelle forhold mellom SNO og politiet. Vi mener også at departementet bør gi SNO mandat til å utvikle et faglig og strategisk grunnlag for MDs naturoppsyn med hensyn på tematiske innsatsområder, arbeidsmåte og geografisk fordeling av oppsynet. Det bør rettes særlig oppmerksomhet mot kulturminnevern og forurensing, samt ressursfordeling mellom kyst- og innlandsoppsyn. I dette arbeidet bør det inngå en vurdering av forvaltningsplaner som ramme for lokal naturoppsyn, og om en slik type plan vil kunne forenkle samarbeidet mellom SNO og det meget høye antallet samarbeidsparter lokalt.

Til slutt mener vi at det bør gjøres en gjennomgang av organiseringen av etablerte oppsynsordninger med sikte på å finne fram til gode oppsynsordninger mer generelt. En slik vurdering er særlig aktuell sett i lys av fremtidige oppgaver og organisering av naturoppsyn beskrevet i forarbeidene til ny naturmangfoldslov, reindriftslov og Finnmarkslov. Hensiktsmessigheten av SNOs tilknytting til Direktoratet for naturforvaltning bør inngå i en slik vurdering. Det bør også spesielt vurderes hensiktsmessigheten i dagens ordning der SNO har et oppsynskorps i Sør-Norge, mens Statskog fjelltjenesten har et oppsynskorps i Nord-Norge.

Oppdatert: 19.07.2010

Relaterte dokumenter